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    《安全生产法(修正案)》(以下简称“新安法”) 已经于2014年12月1日起开始施行。新安法对生产安全事故隐患排查治理的责任主体进行了明确规定，但在司法实践中，关于安监部门的职责仍定位不清，一些司法机关认为安监部门到企业检查，主要职责和任务就是检查企业的生产安全事故隐患，地方政府领导、甚至有的安监部门负责人都持有这样的观点，将安监部门视为“全才”。以下两个安监人员因为没有排查到安全事故隐患，被处以玩忽职守罪的案例，颇具有代表性。

【案例1】工人在车间触电身亡　两名安监人员被定罪

　　据鲁中晨报报道,2012年7月21日,周村区一家企业的生产车间发生—起触电事故,职工王某某在用拌料机对塑料颗粒进行拌料时,身体碰到拌料机外壳触电死亡。经认定,事故直接原因是拌料机电机引线接头处长期被滴落的润滑油侵蚀老化,致使外壳带电。间接原因是这家公司编造安全教育培训档案,生产安全事故隐患排查不彻底,长期用63A的继电保护器代替10A的继电保护器,配电室未配备专职电工等。

　　据了解,刘某是安全生产监督管理办公室科员,王某是安全生产监督管理局监察大队的工作人员。2012年5月28日,王某跟刘某—起到周村这家企业进行安全检查,主要检查安全生产资料是否存在隐患,继电保护器、大型用电设备需接地等电路安全包括在现场检查范围之内,而王某、刘某对该公司进行检查时,对企业长期存在的上述安全隐患均未发现及查处。

    2014年10月份,周村区人民法院审理后作出了一审判决:被告人王某、刘某作为国家机关工作人员,在工作中玩忽职守,造成国家和人民的利益遭受重大损失,其行为已构成玩忽职守罪。被告人王某、刘某犯罪情节相对轻微,综合本案情节,依法均可免予刑事处罚。被告人刘某不服,提起上诉。

    经审理,刘某作为依法从事公务的人员,在对企业执法检查过程中未能发现电路安全等隐患,致企业发生安全事故,其行为符合玩忽职守罪的犯罪构成要件。刘某、王某的行为构成玩忽职守罪。后来，淄博市中级人民法院驳回了刘某的上诉请求,维持原判。

【案例2】施工工地发生坍塌事故  两名安监人员一审被判玩忽职守罪

     

    2014年5月30日，大成泰华园商住小区一工区负责人王某某在没有征得监理同意情况下，没有履行高支模有关审批手续即组织进行混凝土浇筑作业，导致发生坍塌事故致2死5伤、直接经济损失300万元的严重后果。

    《“5.30坍塌事故调查报告”》将其定性为一起违规施工、违章指挥、违章作业而导致的安全生产一般责任事故。其中，既有施工作业指挥人员安全意识差，未征得监理同意情况下，违章作业、违章指挥的原因，也有施工单位编写的《商铺高支模施工方案》不完善，只有施工工序，没有计算书，未进行专家论证，现场使用钢管壁薄质轻，强度不够，未设剪刀撑，部分架体坐落在回填土上，未做压实系数试验，造成支撑体系不稳固方面原因，还有施工单位主要负责人、项目经理、安全管理人员安全管理缺失，未尽到安全管理职责方面原因，最后，还有监理单位监管不力方面原因。

    后来，包头市九原区人民法院以重大责任事故罪判处王某某有期徒刑三年缓刑五年。内蒙古达尔罕茂明安联合旗人民法院以一审判决认定包头市建设工程安全监督管理站副站长郭某某、包头市建设工程安全监督管理站安监五科科长阮某某，作为国家机关工作人员，均负有对管辖区内的在建企业安全生产监督管理隐患排查，并督促落实隐患整改的职责，二名被告人未能全面履行其职责，没有发现“5.30”坍塌事故工程属于危险性较大的分部分项工程，对大成泰华园高支模工程的安全隐患未能及时排查，没有对工地上使用的钢管是否符合国家规定标准要求进行查验，对“5.30“坍塌事故发生应承担相应的责任，二被告人的行为已构成玩忽职守罪，判处被告人郭某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。被告人阮某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。

    两名被告人不服已提起上诉，该案二审尚未开庭。

【安监人员对企业实施的是安全"监管"   而不是安全“监护”】

    两个案例虽略有出入，但均为法院以安监站工作人员未发现安全事故隐患为由，对安监人员处以玩忽职守罪。

    两份判决引起安监人员、特别是基层安监人员一片哗然。广大网友纷纷吐糟：本来是“一厂出事故、万厂受教育,一地有隐患、全国受警示”, 如此判决似乎变成了“一厂出事故、监管受惊吓,一次被问责、全国都害怕”。这样的问责,导致安全监管成为苦差事和高风险岗位,谁都不愿管、谁都不愿干,能躲就躲,安全监管人员似乎是婚姻中的围城,外面的人想进去,里面的人想出来。有人甚至说,千万不能把安监部门院门打开,一旦打开,恐怕监管人员全跑了。

笔者认为安监人员对企业实施的是“安全监管”，而不是“安全监护”，两份判决认定安监人员负有隐患排查责任，并处以玩忽职守罪均存在明显的错误，具体分析如下：

    1. 隐患排查的责任主体是生产经营单位，而非安监部门

    隐患是导致安全事故的根源，隐患不除，事故难消。新《安全生产法》按照党的十八届三中全会的要求，把加强事前预防、强化隐患排查治理作为一项重要内容，纳入法律规范。《安全生产法》第三十八条规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。

    我国《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条规定：生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。关于安监部门的职责，我国《安全生产法》第九条规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。

    由此可见，我国安全生产法律和规章规定的非常明确：事故隐患排查治理的责任主体是生产经营单位，安监部门仅是对生产经营单位排查治理事故隐患工作实施监督管理。安监部门进行监督检查，系自上而下的行政行为，既是履行职责，同时也是行使权利。因监管对象众多加之特定职能需要，安监部门的监督检查只能采取抽查或专项检查方式，不能采取“排查”方式。要求安监部门“排查”所有生产经营单位事故隐患，充当企业的“安全监护人”，属于越疽代疱，既不现实，也无必要，更有悖于其监督管理职责。

    案例1涉及的工人在车间因触电身亡的安全事故，电力线路老化漏电和漏电保护器启动电流过大的隐患，都是企业没有按照安全生产标准组织生产，作业不规范造成的，同时也没有按照《安全生产法》等法律法规规定，履行自己排查和治理这些隐患的安全生产职责，而且还编造安全教育培训档案进行虚假培训，欺骗执法检查部门。

    案例2关于“5.30”坍塌事故，则是施工单位编写的《商铺高支模施工方案》不完善，未进行专家论证，现场使用钢管壁薄质轻，强度不够，施工作业指挥人员安全意识差，未征得监理同意情况下，违章作业、违章指挥等原因酿成的事故，同样是生产经营单位疏于排查和治理安全隐患责任。

两份判决认定安监人员因为没有排查到事故隐患，被处以玩忽职守罪，超出了安监人员的法定职责，于法无据。

    2. 安监人员如果发现了隐患，不予采取监管措施，对安全事故发生负有间接责任，可以构成玩忽职守罪。

    如何评价安监部门及其工作人员履职是否到位？新《安全生产法》第八十七条以列举方式规定了负有安全生产监督管理职责部门的工作人员，应当被追究责任的主要情形，即，（一）对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的；（二）发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的；（三）对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的；（四）在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。换言之，安监部门及其工作人员应当对履职过程中发现的安全生产违法违规行为及隐患负责，而不能要求其对未发现的违规违法及隐患承担责任，这也正是安全监管职责与生产经营单位隐患排查职责区别之所在，安监人员对企业实施的是“安全监管”，而不是“安全监护”。

【反思】

    目前，我国有罪推定的追责思维还比较普遍，安全生产领域突出表现为凡遇重大生产安全事故，就必然会假定安全监督部门及其工作人员“有罪”，不问监管工作的实际情况，对监管职责无限扩大化。如此问责，导致社会对监管人员职责定位不明，企业不能充分发挥排查隐患的主体作用，而监管人员则迷失工作方向和动力，不利于改善我国安全生产面临的日益严峻形势。依法治国是我党的基本方略，这一方略体现在安全生产领域，就是要坚持“依法治安”。

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